Skolans huvudmannaskap – en statlig eller kommunal angelägenhet?

För några veckor sedan tillkännagav Skolverkets förre generaldirektör Per Thullberg på DN Debatt att han anser att staten borde ta över huvudmannaskapet för den svenska grundskolan. Thullberg skriver:

”… [S]jälva motivet för kommunalt huvudmannaskap är lokal variation och skillnader i prioriteringar och utförande. Därför menar jag att grundskolan ska vara statlig. Vi bör aldrig acceptera att det är elevernas bakgrund och bostadsort som blir avgörande för hur väl skolan – och eleverna – lyckas!”

Thullberg menar också att det är rimligt att ställa sig frågan om ett kommunalt huvudmannaskap ens är fortsatt meningsfullt, i och med den reformperiod som skolan nu genomgår med start i alliansregeringens tillträde 2006? Vad kvarstår för kommunerna att besluta om när staten nu ökar sitt grepp om skolan via regleringar och inspektion?1

Sveriges kommuner och landsting (SKL) var snabbt ute med en replik. De menar att det är ologiskt att flytta beslut som fattas ”i verksamheten och nära medborgarna, till statliga tjänstemän på centrala ämbetsverk” och det vore dessutom att underkänna den intensiva skolutveckling som sker runtom i landet. De fortsätter:

”Skillnader i elevernas resultat är oftare större mellan två klasser på samma skola, jämfört med skolor i samma kommun eller i olika kommuner. Återigen, lärarnas skicklighet, ledningens kompetens och hur resurser används utifrån de lokala förutsättningarna är nyckeln till goda resultat.”

Enligt min mening är SKL:s påstående väldigt fiffigt formulerat. Vi får för det första (1) underförstått veta att vi ska rikta sökljuset bort från resultatskillnader mellan kommuner, i och med att skillnaderna är större mellan skolor, klasser och elever. För det andra (2) får vi sedan veta att det är just användningen av resurserna på lokal nivå efter lokala förutsättningar (skillnader mellan skolor, klasser och elever lokalt alltså) som är nyckeln till problemens lösning.

Nå, hur förhåller sig det då med detta? Är skillnaderna mellan kommunerna försumbara (1)? Och hur används resurserna lokalt i kommunerna (2)?

Skillnader mellan kommuner (1)
I mitt tidigare inlägg om effekt av föräldrars utbildningsnivå refererades Jan-Eric Gustavssons och Kajsa Yang-Hansens forskning om utvecklingen av gruppskillnader över tid. De har i samma studier också visat hur resultatskillnader utvecklats mellan skolor och kommuner (dessa resultat sammanfattas också förtjänstfullt av Camilo von Greiff i en ESO-studie):

Som framgår av grafen så är skolvariationen mycket riktigt större än kommunvariationen, men det är också tydligt att kommunvariationen ökat markant från dess att kommunaliseringsreformen och avregleringarna av de tidigare regelverken (exempelvis lärarbehörigheter, statsbidragssystemet osv.2) nått effekt kring 1996-1997 (minns Thullberg ovan: ’Själva motivet är variation!’). Gustavsson och Yang-Hansen skriver:

”Under perioden 1994 till 1997 ökade betygsvariationen år från år, vilket kan vara en kombinerad effekt av att kommunerna under denna tid fick ökad beslutsrätt avseende bland annat resurstilldelning till skolan, och att skolpengen infördes med ty ökad valfrihet för eleverna mellan både kommunala och fristående skolor.” (s.54)

Hur ser då resultatskillnaderna mellan kommuner ut? Låt mig exemplifiera dem med dels en tabell från von Greiffs ESO-studie, dels med data för år 2010, hämtad ur Skolverkets SALSA-databas (se noten för beskrivning av mått etc).3

Följande tabell visar spridningsmåtten för Sveriges kommuner 2007/08:

Som framgår av tabellen så är spridningen stor mellan kommunerna. I den sämst presterande kommunen var exempelvis var fjärde elev inte behörig att börja gymnasieskolan, i den bäst presterande kommunen var samtliga behöriga.

Hur ser då detta ut om vi tar hänsyn till elevernas olika bakgrund? I följande tabell redovisas spridningsmåtten för residualvärden 2010, dvs skillnaden mellan kommunernas faktiska genomsnittliga meritvärden och deras modellberäknade (där hänsyn tagits till effekt av elevbakgrund, se not 3 nedan):

Den kommun som år 2010 presterade bäst presterade 38 betygpoäng högre än sitt modellberäknade värde och den som presterade sämst presterade 40 poäng lägre. Det är i genomsnitt åtta Godkända betyg till förmån för åtta underkända alternativt åtta Mycket väl godkända till förmån för Godkända (då U = op, G = 10p, VG = 15p, MVG = 20p).

Ser vi till de övriga spridningsmåtten, som är mer rättvisande än max- och minvärdena, så tycks sprdningen inte vara så stor, vilket så klart är bra. Exempelvis så skiljer det bara tio betygspoäng mellan den övre och den nedre kvartilen. Två saker måste man dock komma ihåg beträffande detta. Det ena är att det kan handla om vitt skilda kommuner som har positiv eller negativ residual. Det kan såklart handla om en kommun som har ett högre modellberäknat meritvärde (Piteå, MV 213) men som har en negativ residual (-6), och en kommun som har ett lägre modellberäknat meritvärde (Uppvidinge, MV 192) men med positiv residual (+5). Detta innebär ju att Uppvidinge i någon mån lyckas ha viss kompensatorisk effekt för sina elever. Det kan dock också handla om motsatsen, där avståndet alltså blir ännu större mellan vissa kommuner:

Som framgår av tabellen så presterar redan gynnade elever i Danderyd ännu bättre tack vare sin kommunhemvist medan redan missgynnade elever i Älvkarleby presterar sämre.

Ytterligare en aspekt ska belysas innan vi lämnar frågan om skillnader mellan kommuner och det är att det också finns exempel på kommuner som systematisk presterar bättre och sämre än sina modellberäknade värden. Här är ett exempel:

Under hela den undersökta tioårsperioden har inte Sundsvall lyckats lyfta sina resultat utan presterar fortsatt på samma nivå (Lund har inte lyckats förbättra sig heller ska påpekas). (För en smula sjäklvkritik från min sida, se noten nedan.)4

Hur används då resurserna i kommunerna (2)?
Använder kommunerna möjligheten att själva styra de ekonomiska resurserna dit de behövs som mest? Nej, det är ju tyvärr inte så. Skolverket har undersökt hur det förhåller sig med resursfördelningssystemen i kommunerna och det är dyster läsning:

Det finns fler undersökningar som behandlar detta, bland annat Skolverkets rapport om skolans huvudmannaskap samt Lärarnas Riksförbunds rapport om finansieringssystemet.

Vilka slutsatser kan vi dra av detta?
Mina slutsatser av denna genomgång är att man som skolpolitiker eller som röstberättigad person i Sverige har två alternativ.

Antingen förordar man ett statligt huvudmannaskap för skolan som bland annat tar ett grepp om skolans resursfördelningssystem och benar ut vilka principer detta ska vila på samt att man i det nya huvudmannaskapet fortsätter på den inslagna vägen med att åter reglera vissa centrala delar av skolverksamheten, såsom lärarbehörigheter och liknande.

Det andra alternativet är att fortsatt förorda ett kommunalt huvudmannaskap där man antingen litar på att kommunerna kan lösa detta själva (som SKL menar i sin debattartikel) eller där staten griper in och reglerar fler delar av skolan. Den senare vägen har exempelvis socialdemokraterna varit inne på då de föreslagit att man ska tvinga kommunerna att fördela resurserna efter elevers behov.

Men vips, så återkommer Thullbergs ursprungliga fråga: Om vi väljer den vägen, vad är det då för mening att ens ha ett kommunalt huvudmannskap om vi inte tillåter kommunerna att bestämma något själva? Ska vi ha ett system som bygger på idén om lokal variation efter lokala prioriteringar, men samtidigt förbjuda lokal variation och lokala prioriteringar?

Det tycks motsägelsefullt.

———————————
Noter

1. Thullbergs historikerkollega Hans Albin Larsson sätter i sin senaste bok Mot bättre vetande (2011) (länk) på ett mycket förtjänstfullt sätt in den nuvarande reformperioden av svensk skola i sitt utbildningshistoriska sammanhang. Enligt Larsson är nuvarande reformperiod den svenska skolans tredje dito, där de två föregående är grund- och enhetsskolans uppgyggnad under 1960-talet och avregleringarna under 1990-talet (främst kommunaliseringen och friskolereformerna). Ur ett statligt styrningsperspektiv kan dessa tre reformperioder ses som varandras tes (1960), antites (1990) och syntes (2011) där vi gått från hög grad av statlig styrning (1960) till näst intill obefintlig (1990) och slutligen till en mittenposition (2011).

2. Läs boken Skola eller kommunal ungdomsomsorg? (2002) (länk) av Hans Albin Larsson (igen), den gör en mycket god genomlysning av kommunaliseringen av skolan.

3. I denna databas presenteras kommunvisa betygsmedelvärden (faktiskt meritvärde) för valt år tillsammans med bakgrundsdata om eleverna (föräldrars utbildningsnivå, andel pojkar och andel elever födda utomlands). Utifrån dessa data har sedan Skolverket beräknat ett modellberäknat meritvärde för varje kommun som visar vilka meritvärden kommunen skulle nå om dessa variabler hade samma effekt i föreliggande kommun som i andra undersökte kommuner, allt annat lika. Differensen mellan faktiskt meritvärde och det modellberäknade meritvärdet ger residualen (R). Detta är inte helt okontroversiellt, kritik har riktats mot Skolverket för att detta sänker förväntningarna på skolor och elever. Se exempel här, Skolverkets svar här samt akademisk kritik här.

4. Är denna bevisföring tillräcklig, att endast uppvisa några spridda exempel på kommuner som inte lyckas? Det finns ju de kommuner som verkligen lyckas skulle en kritiker av mitt inlägg kunna påpeka! Det är självklart så, men vi måste också fråga oss om vi stillsamt ska acceptera att det finns en handfull kommuner (eller fler) där eleverna är direkt missgynnade av att bo i kommunen de bor? Hur rimmar det med skollagens stadga om en likvärdig och kompensatorisk skola? Ur ett sådant perspektiv borde bevisföringen vara tillräcklig, men det är upp till läsaren att bilda sin egen uppfattning om det.

Annonser
Taggad , , ,

2 thoughts on “Skolans huvudmannaskap – en statlig eller kommunal angelägenhet?

  1. […] vill fördjupa sig ytterligare skillnader som dessa mellan olika kommuner rekommenderar jag ett tidigare inlägg som bland annat behandlar kommunernas olika sätt att fördela resurser till sina skolor (vilket […]

  2. […] (1) och Sämre villkor för eleverna (2) Se till exempel mina tidigare inlägg här, här och här. Se också Skolverkets rapporter om likvärdigheten här, här och här. Se också nutida rapporter […]

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s

%d bloggare gillar detta: